Sociaal domein gespiegeld aan het gemeentefonds – Van oplopende kosten naar inzicht in financiële keuzes

Een middelgrote gemeente zag, net als veel andere gemeenten, de financiële druk binnen het sociaal domein toenemen. Tegelijkertijd stonden de inkomsten uit het gemeentefonds onder druk en wilde de gemeente zich tijdig voorbereiden op mogelijke ombuigingen.

Cebeon werd gevraagd om de uitgaven binnen het sociaal domein te spiegelen aan de inkomsten uit het gemeentefonds. Het doel was nadrukkelijk niet om automatisch te zoeken naar beleidsterreinen waarop ‘te veel’ werd uitgegeven, maar om inzichtelijk te maken welke financiële keuzes de gemeente in de afgelopen jaren had gemaakt, wat daarvan de effecten waren en waar bij toekomstige heroverwegingen voorzichtigheid of juist verdere verdieping nodig was.

Het onderzoek is uitgevoerd als financiële spiegel van het sociaal domein.

Het onderzoek in het kort

Cebeon bracht voor meerdere jaren de lasten en baten van de belangrijkste onderdelen van het sociaal domein in beeld. Daarbij onderzochten we onder meer:

• sociale basisvoorzieningen en de toegang tot ondersteuning;
• jeugdhulp en jeugdbescherming;
• inkomensondersteuning en participatie;
• Wmo-maatwerkvoorzieningen;
• ontwikkelingen in structurele en incidentele inkomsten en uitgaven;
• de relatie tussen uitgaven en het objectieve referentieniveau van het gemeentefonds.

De financiële administratie werd inhoudelijk gerubriceerd naar uniforme taakgebieden. Daarbij werden ook taakgerelateerde overhead, reserves en specifieke inkomsten aan de juiste onderdelen toegedeeld. Zo kon worden beoordeeld welke financiële afwijkingen daadwerkelijk samenhingen met lokaal beleid en uitvoering.

De vraag van de gemeente

De gemeente wilde beter begrijpen of het sociaal domein relatief veel beslag legde op de beschikbare algemene middelen en, zo ja, op welke onderdelen dat gebeurde.

Daarbij waren vooral de volgende vragen relevant:

• Hoe verhouden de uitgaven zich tot het niveau dat op grond van de gemeentelijke structuur mag worden verwacht?
• Welke onderdelen van het sociaal domein laten een gunstig of juist kwetsbaar financieel beeld zien?
• Zijn verschillen het gevolg van incidentele omstandigheden of van structurele beleids- en uitvoeringskeuzes?
• Welke bestaande werkwijzen lijken juist effectief en moeten bij toekomstige ombuigingen worden beschermd?
• Waar kunnen huidige financiële patronen toekomstige risico’s verhullen?
• Op welke onderdelen is verdere verdieping nodig voordat verantwoord maatregelen kunnen worden genomen?

Daarmee werd het gemeentefonds gebruikt als inhoudelijk referentiekader, niet als automatisch uitgavenplafond. Het referentieniveau houdt rekening met kostenbepalende kenmerken van een gemeente en maakt daardoor zichtbaar welke financiële effecten lokale keuzes kunnen hebben.

Eerst onderscheid tussen financiële trend en momentopname

Een belangrijk onderdeel van de analyse was het meerjarenperspectief.

Een afwijking in één begrotingsjaar kan immers worden veroorzaakt door reservebewegingen, tijdelijke Rijksmiddelen, incidentele personele inzet of andere eenmalige ontwikkelingen. Tegelijkertijd kunnen toekomstige kostenontwikkelingen nog onvoldoende zichtbaar zijn in de huidige realisatie.

Cebeon bracht daarom niet alleen het actuele uitgavenniveau in beeld, maar onderzocht ook hoe verschillende onderdelen zich in de jaren ervoor hadden ontwikkeld en welke financiële veranderingen in de meerjarenbegroting werden verwacht.

Juist daardoor werd zichtbaar dat een op het eerste gezicht gunstige afwijking niet altijd structurele financiële ruimte betekende.

Belangrijkste inzicht: het sociaal domein legde geen onevenredig beslag op de begroting

De belangrijkste conclusie uit de analyse was opvallend.

Het totale uitgavenniveau binnen het sociaal domein lag onder het niveau dat op grond van het gemeentefonds mocht worden verwacht. Dit gunstige verschil werd in belangrijke mate veroorzaakt door de jeugdhulp.

Tegelijkertijd bleek uit de analyse dat dit lagere uitgavenniveau bij Jeugd niet gepaard ging met hogere lasten op andere onderdelen van het sociaal domein. Daarmee ontstond een belangrijk inzicht: de relatief beheerste kosten binnen de jeugdhulp leken geen gevolg te zijn van het simpelweg verschuiven van financiële druk naar Wmo, Participatie of de sociale basis.

Voor de gemeente betekende dit dat een toekomstige ombuigingsopgave niet automatisch binnen het sociaal domein gezocht hoefde te worden. Juist een bredere blik op de totale gemeentebegroting was nodig om te kunnen bepalen waar financiële keuzes het meest passend waren.

Jeugdhulp: een lage uitgave bleek samen te hangen met de inrichting van het stelsel

De verdieping van de jeugdhulp liet zien waarom alleen naar uitgavenniveaus kijken onvoldoende is.

De gemeente gaf duidelijk minder uit dan vanuit het gemeentefonds mocht worden verwacht. Cebeon onderzocht daarom welke beleids- en uitvoeringskeuzes achter dit relatief gunstige patroon lagen.

Daaruit kwam een samenhangend sturingsmodel naar voren waarin lokale jeugdprofessionals een centrale positie hadden. Zij vervulden niet alleen een rol in de toegang tot specialistische ondersteuning, maar boden ook laagdrempelige hulp en vervulden een preventieve functie. Daarnaast waren zij nauw verbonden met huisartsen en voerden zij regie op een belangrijk deel van de verwijzingen. De inkoop van specialistische ondersteuning was bovendien sterker gericht op te behalen resultaten.

De financiële uitkomst kon daarmee niet eenvoudig worden toegeschreven aan één maatregel. Het was juist de consistentie tussen toegang, preventie, verwijzing, regie en bekostiging die een belangrijke verklaring bood.

Een succesvolle werkwijze kan óók een financieel dilemma opleveren

Het onderzoek maakte tegelijkertijd een belangrijk toekomstig risico zichtbaar.

De gemeente had een aantal veranderingen die landelijk nog als hervormingsrichting worden nagestreefd al eerder in de praktijk gebracht. Daardoor was een deel van de relatief eenvoudig te realiseren verbeteringen al benut.

Dat betekende dat landelijke financiële taakstellingen niet vanzelfsprekend konden worden gerealiseerd door simpelweg dezelfde hervormingen nogmaals door te voeren. Verdere verlaging van de uitgaven zou mogelijk ingrijpendere keuzes vragen en kon zelfs het risico meebrengen dat onderdelen van een goed functionerende werkwijze werden aangetast.

Dit is een belangrijk onderscheid bij benchmarkonderzoek: een relatief lage uitgave is niet automatisch een uitnodiging om verder te bezuinigen. Het kan juist een signaal zijn dat bestaande keuzes effectief functioneren en behouden moeten blijven.

Sociale basis: lage lasten kunnen een toekomstige kwetsbaarheid verhullen

Bij de sociale basis ontstond een ander beeld.

De uitgaven lagen iets onder het objectieve referentieniveau. Op zichzelf lijkt dat financieel gunstig. Maar een verdere analyse liet zien dat een deel van het lagere niveau samenhing met incidentele baten en tijdelijke middelen die in latere jaren wegvielen. Tegelijkertijd namen personele en andere kosten toe.

Daar kwam een inhoudelijke afweging bij.

Voorzieningen zoals welzijnswerk, jongerenwerk, maatschappelijk werk, ondersteuning van vrijwilligers en andere laagdrempelige voorzieningen kunnen een preventieve functie vervullen. Wanneer inwoners eerder en lichter worden geholpen, kan zwaardere ondersteuning vanuit Wmo of Jeugd mogelijk worden voorkomen of beperkt.

Cebeon wees daarom juist op het risico van een te eenvoudige besparingsredenering.

Een relatief laag uitgavenniveau aan de voorkant kan aantrekkelijk lijken, maar verder verlagen kan op termijn leiden tot een groter beroep op duurdere maatwerkvoorzieningen. De relevante vraag is dus niet alleen hoeveel de gemeente aan de sociale basis uitgeeft, maar vooral welke preventieve werking zij met die inzet realiseert.

Wmo: beheerste kosten, maar blijvende druk vanuit volume en prijs

Binnen de Wmo lag het uitgavenniveau ongeveer rond het objectieve referentieniveau.

Ook hier keek Cebeon verder dan alleen het totaalbedrag. De uitgaven aan huishoudelijke hulp, begeleiding en dagbesteding vertoonden een stijgende lijn. Dat hing zowel samen met een toenemend beroep van inwoners als met stijgende personele kosten.

Tegelijkertijd had de gemeente al verschillende keuzes gemaakt om de kostenontwikkeling te beheersen. De inkoop was sterker resultaatgericht ingericht, het aantal aanbieders was teruggebracht en binnen het beschikbare aanbod waren meer lichtere vormen van ondersteuning ontwikkeld. Ook was geïnvesteerd in ondersteuning vanuit het voorliggende veld.

De benchmark liet daarmee zien dat een uitgavenniveau rond het referentieniveau op zichzelf weinig zegt over de kwaliteit van de financiële sturing.

Juist de onderliggende ontwikkeling was relevant: ondanks bestaande beheersmaatregelen bleef sprake van structurele druk vanuit volume en prijs. Voor de toekomst was daarom vooral van belang om te blijven onderzoeken hoe de groei van de zorgvraag kan worden beheerst zonder passende ondersteuning voor inwoners uit het oog te verliezen.

Participatie: financiële inzet heeft effecten buiten het eigen taakgebied

Bij Participatie lag het uitgavenniveau ongeveer rond het referentieniveau, maar ook daar gingen verschillende ontwikkelingen achter het totaalbeeld schuil.

Zo speelden incidentele effecten bij re-integratie, terwijl bij minimabeleid en de uitvoering juist verdere kostenstijgingen werden verwacht. Ook kon een groter bereik van bestaande regelingen in de toekomst tot hogere lasten leiden.

Maar de analyse beperkte zich niet tot de vraag of Participatie duurder of goedkoper kon.

Inkomensondersteuning, schuldhulp en participatie dragen bij aan de bestaanszekerheid van kwetsbare inwoners. Daarmee kunnen zij ook invloed hebben op problemen die later zichtbaar worden binnen Jeugd of Wmo.

Dit betekende dat een financiële maatregel binnen Participatie niet uitsluitend op het eigen begrotingsresultaat kon worden beoordeeld. Ook mogelijke effecten elders in het sociaal domein moesten worden meegewogen.

De kracht zat juist in het totaalbeeld

Door de verschillende onderdelen gezamenlijk te bekijken, ontstond een ander perspectief dan wanneer iedere beleidssector afzonderlijk was beoordeeld.

De gemeente kende:

• een relatief gunstig financieel beeld bij Jeugd;
• een sociale basis waarvan het uitgavenniveau relatief beperkt was;
• een Wmo die ongeveer aansloot op het objectieve referentieniveau maar onder structurele kostendruk stond;
• een Participatiedomein waar financiële inzet mede een preventieve betekenis kon hebben.

De relevante bestuurlijke vraag was daardoor niet waar simpelweg de grootste afwijking zat.

Veel belangrijker was om te begrijpen welke onderdelen elkaar beïnvloedden en welke bestaande keuzes bijdroegen aan het totale financiële resultaat.

Van financiële spiegel naar behoedzame ombuigingsstrategie

De analyse leidde daarom tot een genuanceerd handelingsperspectief.

Cebeon adviseerde terughoudend te zijn met generieke maatregelen op onderdelen waar het uitgavenniveau al relatief laag lag en waar bestaande werkwijzen aannemelijk bijdroegen aan een gunstig resultaat.

Voor de gemeente betekende dit onder meer:

• succesvolle elementen in de inrichting van de jeugdhulp niet zonder nadere analyse afbouwen;
• bij de sociale basis rekening houden met de preventieve werking op zwaardere ondersteuning;
• binnen de Wmo blijven sturen op een beheerste groei van gebruik en kosten;
• binnen Participatie financiële effecten in samenhang met bestaanszekerheid en andere sociale opgaven beoordelen;
• toekomstige taakstellingen toetsen aan de maatregelen die in het verleden al zijn doorgevoerd;
• bij nieuwe ombuigingen eerst onderzoeken of de financiële ruimte niet beter buiten het sociaal domein kan worden gezocht.

Het rapport adviseerde daarom ook om de analyse te verbreden naar andere onderdelen van de gemeentebegroting. Daarmee kan worden bepaald waar middelen relatief ruim of beperkt worden ingezet en welke keuzes gemeentebreed het meest passend zijn.

Een benchmark laat ook zien wat u juist níét moet veranderen

Een belangrijke meerwaarde van dit onderzoek was dat de financiële spiegel niet alleen potentiële probleemgebieden aanwees.

De analyse maakte ook zichtbaar waar bestaand beleid waarschijnlijk bijdroeg aan een relatief gunstige financiële positie.

Dat is bij een ombuigingsopgave minstens zo relevant.

Wanneer uitsluitend wordt gezocht naar bedragen die lager kunnen, bestaat het risico dat bestaande effectieve werkwijzen worden afgebouwd en op termijn juist hogere kosten ontstaan. Door de uitgaven in hun beleidsmatige en organisatorische context te plaatsen, kon de gemeente beter onderscheiden:

• waar daadwerkelijk ruimte voor andere keuzes bestond;
• waar toekomstige kostenrisico’s lagen;
• welke uitgaven een preventieve functie hadden;
• en welke bestaande aanpak juist bescherming verdiende.

De meerwaarde van Cebeon

De kracht van dit onderzoek lag in het verbinden van gemeentelijke financiële gegevens aan het objectieve referentiekader van het gemeentefonds én aan de feitelijke inrichting van het lokale sociaal domein.

Cebeon bracht niet alleen verschillen in beeld, maar onderzocht ook welke keuzes achter deze verschillen lagen en hoe uitgaven op verschillende onderdelen elkaar konden beïnvloeden.

Daarmee veranderde een financiële vergelijking in een bestuurlijke spiegel: waar zijn bestaande keuzes aantoonbaar succesvol, waar ontstaan nieuwe risico’s en waar is verdere verdieping nodig voordat maatregelen verantwoord kunnen worden genomen?

Ook behoefte aan een financiële spiegel van uw sociaal domein?

Cebeon helpt gemeenten om de uitgaven binnen het sociaal domein te verbinden met de inkomsten uit het gemeentefonds, beleidskeuzes en de uitvoeringspraktijk. Zo ontstaat inzicht in waar financiële druk werkelijk zit, welke bestaande keuzes effectief zijn en waar ruimte ligt voor onderbouwde heroverweging.