Een middelgrote gemeente zag de uitgaven binnen het sociaal domein al meerdere jaren toenemen. Tegelijkertijd stonden nieuwe tariefontwikkelingen, veranderingen in de uitvoering en financiële taakstellingen op stapel. De gemeente wilde daarom scherper inzicht in de vraag waar de financiële druk daadwerkelijk ontstond en of de beschikbare middelen en personele capaciteit effectief werden ingezet.

Cebeon voerde een geobjectiveerde benchmark uit waarin we niet alleen de uitgaven, maar ook de personele capaciteit onderzochten. Dit was relevant omdat de gemeente relatief veel taken zelf uitvoerde. De analyse omvatte het brede sociaal domein, waaronder sociale basisvoorzieningen, Participatie, Wmo, Jeugd en aanpalende beleidsterreinen.

Het onderzoek in het kort

Cebeon bracht eerst de ontwikkeling van uitgaven en personele inzet over meerdere jaren in beeld. Vervolgens vergeleken we de gemeente met zorgvuldig geselecteerde referentiegemeenten en corrigeerden we voor relevante verschillen in bevolkingssamenstelling.

Daarbij analyseerden we onder meer:

• de structurele ontwikkeling van de uitgaven per onderdeel;
• eigen formatie en externe inhuur;
• verschillen met vergelijkbare gemeenten en de inkomsten uit het gemeentefonds;
• de verhouding tussen personele inzet en totale kosten;
• bereik en gebruik van Wmo- en jeugdvoorzieningen;
• kosten per cliënt en per zorgtraject;
• de inrichting van de sociale basis en lokale toegang;
• de samenhang tussen preventie, lichte ondersteuning en specialistisch maatwerk.

De voorlopige resultaten werden uitgebreid met de organisatie besproken. Hierdoor konden financiële afwijkingen worden gekoppeld aan de feitelijke uitvoeringspraktijk en konden administratieve toerekeningen waar nodig worden aangescherpt. Alleen al dit proces leidde tot een beter inzicht in waar personele capaciteit daadwerkelijk werd ingezet.

De vraag van de gemeente

De gemeente wilde verder kijken dan de constatering dat de kosten van het sociaal domein opliepen.

Centraal stonden vragen als:

• Op welke onderdelen wijken uitgaven structureel af van vergelijkbare gemeenten?
• In hoeverre hangen verschillen samen met beleid, zorggebruik of de organisatie van de uitvoering?
• Staat de personele inzet in verhouding tot de resultaten die worden bereikt?
• Waar wordt al relatief veel aan de ‘voorkant’ gedaan en waar juist minder?
• Welke relatie bestaat tussen preventie, toegang en het beroep op specialistische ondersteuning?
• Welke financiële ontwikkelingen zijn in de huidige begroting nog onvoldoende zichtbaar?
• Waar liggen de meest kansrijke aangrijpingspunten voor een effectiever én financieel beheersbaar sociaal domein?

De benchmark moest daarmee niet alleen laten zien waar geld werd uitgegeven, maar vooral inzicht geven in hoe het lokale stelsel functioneerde en welke keuzes daarin mogelijk waren.

Eerst een betrouwbaar meerjarenbeeld

Cebeon stelde een uniform meerjarenbeeld op waarin financiële gegevens uit verschillende rekening- en begrotingsjaren op dezelfde wijze werden ingedeeld. Hierdoor konden incidentele ontwikkelingen worden onderscheiden van structurele trends.

Dit bleek belangrijk. Op verschillende onderdelen werden de cijfers beïnvloed door tijdelijke regelingen, wijzigingen in reserves of eenmalige personele effecten. Tegelijkertijd waren toekomstige ontwikkelingen, zoals nieuwe tarieven voor Wmo en Jeugd, nog niet volledig in de begrotingscijfers verwerkt.

Door niet alleen naar één benchmarkjaar te kijken, konden we voorkomen dat tijdelijke afwijkingen ten onrechte als structurele problemen of besparingsmogelijkheden werden geïnterpreteerd.

Uitgaven én personele capaciteit in samenhang

Een onderscheidend onderdeel van het onderzoek was de combinatie van de financiële benchmark met een benchmark van de personele capaciteit.

Op totaalniveau bleek dat de gemeente relatief veel personele capaciteit inzette binnen het sociaal domein. Dat verschil bleef deels bestaan wanneer alleen werd vergeleken met gemeenten die vergelijkbare keuzes maakten over zelf uitvoeren en uitbesteden.

Maar ook hier bleek het totaalbeeld onvoldoende.

Op sommige onderdelen ging een relatief hoge personele inzet samen met gunstige financiële resultaten. Op andere onderdelen was veel capaciteit beschikbaar, terwijl nog onvoldoende zichtbaar was welk effect die inzet had op bijvoorbeeld uitstroom, preventie of vermindering van specialistische ondersteuning.

De relevante vraag werd daarmee niet simpelweg “kan de formatie omlaag?”, maar:

welke personele inzet draagt aantoonbaar bij aan betere resultaten en waar kan capaciteit effectiever worden georganiseerd?

Belangrijkste inzichten uit de benchmark

De analyse liet een complex patroon zien.

Binnen sommige onderdelen lagen de uitgaven duidelijk hoger dan bij vergelijkbare gemeenten, terwijl op andere onderdelen juist minder werd uitgegeven. Vooral bij Jeugd viel het hogere kostenniveau op. Bij Wmo was daarentegen sprake van een relatief laag uitgavenniveau. De sociale basis lag als geheel dichter bij het niveau van vergelijkbare gemeenten.

Dit betekende echter niet dat het ene onderdeel simpelweg ‘te duur’ en het andere ‘goedkoop’ was.

Door uitgaven, personeel, cliënten en uitvoeringspraktijk gezamenlijk te analyseren, kwamen achter deze financiële verschillen verschillende mechanismen naar voren. Juist die onderlinge verschillen boden aanknopingspunten voor gerichte beleids- en organisatiekeuzes.

Jeugdhulp: minder cliënten, maar intensievere trajecten

Een van de belangrijkste inzichten betrof de jeugdhulp.

De gemeente kende relatief minder jeugdigen in specialistische jeugdhulp dan de referentiegemeenten. Toch lagen de totale uitgaven hoger. De verklaring zat vooral in de kosten per traject: met name ambulante jeugdhulp zonder verblijf was relatief intensief en kostbaar.

De kwalitatieve verdieping maakte duidelijk dat hier verschillende factoren samenkwamen.

Problematiek kwam regelmatig pas relatief laat in beeld. Wanneer gezinnen uiteindelijk ondersteuning nodig hadden, was de hulpvraag daardoor vaker complex en was intensievere specialistische ondersteuning nodig. Daarnaast koos de gemeente er bewust voor om waar mogelijk stevig ambulant te ondersteunen om zwaardere vormen van zorg en uithuisplaatsingen te voorkomen. Hierdoor waren de uitgaven voor verblijf juist relatief beperkt.

Dat leverde een belangrijk dilemma op.

Hoge ambulante kosten kunnen enerzijds wijzen op mogelijkheden om eerder en lichter te ondersteunen. Anderzijds kan intensieve ambulante ondersteuning juist voorkomen dat nog duurdere verblijfszorg nodig is.

Een eenvoudige vergelijking van de uitgaven zou deze samenhang niet zichtbaar hebben gemaakt.

Preventie was aanwezig, maar nog onvoldoende verbonden

De gemeente zette al op verschillende plekken in op preventie, jongerenwerk, onderwijs en ondersteuning van gezinnen. De analyse liet echter zien dat deze activiteiten nog niet altijd voldoende als één samenhangend stelsel functioneerden.

Preventieve partijen, lokale toegang en specialistische ondersteuning wisten elkaar nog niet overal optimaal te vinden. Daardoor bestond het risico dat signalen te laat werden gedeeld of inwoners alsnog relatief snel in een specialistisch traject terechtkwamen.

Cebeon concludeerde daarom niet dat simpelweg meer geld voor preventie nodig was. De belangrijkste opgave was om de bestaande inzet doelgerichter met elkaar te verbinden:

• welke inwoners en gezinnen wil de gemeente eerder bereiken?
• welke ondersteuning is daarvoor nodig?
• welke partij heeft welke rol?
• en hoe wordt vastgesteld of deze inzet daadwerkelijk leidt tot minder of lichtere specialistische ondersteuning?

Deze samenhang vormde een belangrijk aangrijpingspunt voor de verdere transformatie.

De lokale toegang als schakel tussen voor- en achterkant

Een tweede belangrijk inzicht betrof de lokale toegang.

Ten opzichte van vergelijkbare gemeenten was de inzet van de toegang relatief beperkt. De toegang richtte zich vooral op beoordelen, indiceren en regie, terwijl minder lichte ondersteuning rechtstreeks vanuit de eerste lijn werd geboden.

Juist daar zag Cebeon ruimte voor verdere ontwikkeling.

Een sterker lokaal team kan niet alleen helpen om ondersteuningsvragen integraal te beoordelen, maar ook om:

• problemen eerder te signaleren;
• zelf lichte ondersteuning te bieden;
• sneller verbinding te leggen met de sociale basis;
• de regie bij complexe casussen te versterken;
• onnodige instroom in specialistische ondersteuning te voorkomen;
• en waar mogelijk specialistische trajecten weer af te schalen.

De benchmark liet daarmee zien dat de discussie over de toegang niet alleen een organisatorisch vraagstuk was, maar nauw samenhing met de kostenontwikkeling van Jeugd en Wmo.

Wmo: lage uitgaven vragen óók om verklaring

Bij Wmo ontstond bijna het tegenovergestelde beeld van Jeugd.

De gemeente gaf relatief weinig uit aan maatwerkvoorzieningen en ook de personele inzet was lager dan bij veel referentiegemeenten. Uit de analyse van zorggebruik bleek dat relatief weinig inwoners gebruikmaakten van Wmo-maatwerk, met name van huishoudelijke hulp en hulpmiddelen.

Een lage uitgave werd echter niet automatisch als positief beoordeeld.

Uit gesprekken kwam naar voren dat inwoners relatief lang probeerden problemen zelf of binnen hun netwerk op te lossen. Daardoor was het bereik van maatwerkvoorzieningen beperkt, maar kon ondersteuning op het moment van instroom juist intensiever nodig zijn. Ook ontstonden wachtlijsten en waren substantiële toekomstige tariefstijgingen nog niet in het financiële beeld verwerkt.

De huidige lage uitgaven boden daarom geen garantie dat het kostenniveau ook in de toekomst laag zou blijven.

Dit illustreert precies waarom Cebeon niet alleen naar benchmarkafwijkingen kijkt, maar ook naar de ontwikkeling achter die cijfers en de risico’s die nog niet volledig in de begroting zichtbaar zijn.

Participatie: veel personele inzet, maar niet één eenvoudige verklaring

Binnen Participatie viel vooral de personele capaciteit op.

De gemeente zette aanzienlijk meer personeel in dan vergelijkbare gemeenten, ook wanneer rekening werd gehouden met verschillen in de manier waarop taken waren georganiseerd. Dat hogere niveau had betrekking op meerdere onderdelen, waaronder re-integratie en de uitvoering van inkomensregelingen.

Tegelijkertijd liet de verdieping zien dat meer personeel niet automatisch betekende dat de uitvoering inefficiënt was.

Op onderdelen ging de hogere inzet samen met gunstige financiële resultaten, bijvoorbeeld bij inkomensregelingen. Daarnaast waren enkele personele effecten tijdelijk van aard. Voor andere onderdelen was echter onvoldoende inzicht beschikbaar in de relatie tussen de intensieve inzet en de uiteindelijke resultaten.

Cebeon bracht daarom nadrukkelijk de vervolgvraag in beeld:

welke personele inzet levert daadwerkelijk maatschappelijke én financiële opbrengsten op?

Juist deze koppeling tussen capaciteit, prestaties en kosten is noodzakelijk om gefundeerde keuzes over formatie te kunnen maken.

Van afzonderlijke taakgebieden naar één transformatie-opgave

De belangrijkste meerwaarde ontstond door de verschillende analyses uiteindelijk weer samen te brengen.

Cebeon bracht de inzet aan de voorkant – algemene voorzieningen en lokale toegang – in verband met de inzet aan de achterkant – specialistische Wmo- en jeugdhulp.

Daaruit bleek dat de gemeente relatief veel druk kende bij specialistische jeugdhulp, terwijl de inzet vanuit het lokale team juist wat beperkter was. Binnen Wmo was het beroep op maatwerk lager. Voor het vraagstuk rond jeugd waren bovendien verbindingen relevant met bestaanszekerheid, ondersteuning van ouders, onderwijs en preventieve voorzieningen.

Daarmee werd de opgave breder dan uitsluitend de jeugdhulp.

De centrale vraag werd:

hoe kan de gemeente problemen eerder herkennen en vanuit verschillende domeinen passende ondersteuning organiseren, zodat specialistische jeugdhulp alleen wordt ingezet wanneer dat daadwerkelijk nodig is?

Van benchmark naar gerichte ontwikkelrichtingen

Op basis van het samenhangende beeld identificeerde Cebeon drie belangrijke ontwikkelrichtingen.

Aan de voorkant lag de opgave om meer samenhang te brengen in het preventieve aanbod. Niet door zonder meer meer voorzieningen te financieren, maar door per doelgroep beter in beeld te brengen welke behoeften bestaan, welk aanbod beschikbaar is en welke maatschappelijke resultaten van verschillende partners worden verwacht.

Aan de achterkant adviseerden we het bestaande hulpaanbod voor Jeugd en Wmo verder te analyseren. Door cliëntgroepen en typische casussen te onderzoeken kan beter worden vastgesteld welke ondersteuning passend is en welke onderdelen wellicht eerder, lichter of lokaler kunnen worden aangeboden.

In de uitvoering lag ruimte om Participatie, Jeugd en Wmo sterker met elkaar te verbinden en de leercyclus tussen beleid en praktijk te verbeteren. Hierdoor kunnen knelpunten in individuele trajecten sneller worden herkend en kan structureel worden geleerd welke werkwijzen effectief zijn.

Niet alleen sturen op kosten, maar ook op opbrengsten

Een belangrijke aanbeveling betrof daarom de informatievoorziening.

Voor veel interventies binnen het sociaal domein zijn de kosten goed zichtbaar, terwijl de maatschappelijke en financiële opbrengsten veel minder systematisch worden gevolgd. Bij transformatie is dat problematisch, omdat investeringen vaak voorafgaan aan eventuele besparingen.

Cebeon adviseerde daarom om bij nieuwe werkwijzen vanaf het begin kosten én resultaten te monitoren. Zo kan na een pilot of ontwikkelfase worden vastgesteld welke aanpak daadwerkelijk betere resultaten oplevert en welke werkwijzen kunnen worden opgeschaald.

Op termijn kan zo een bredere maatschappelijke business case ontstaan waarmee bestuur en organisatie beter kunnen beoordelen wat investeringen aan de voorkant daadwerkelijk opleveren aan de achterkant.

Van analyse naar handelingsperspectief

De benchmark bood de gemeente gerichte aanknopingspunten om:

• de hoge uitgaven aan jeugdhulp verder te analyseren vanuit intensiteit, duur en samenstelling van trajecten;
• de samenhang tussen preventieve voorzieningen te versterken;
• de lokale toegang verder te ontwikkelen richting integrale regie en lichte ondersteuning;
• Jeugd, Wmo en ondersteuning van gezinnen sterker met elkaar te verbinden;
• personele capaciteit explicieter te koppelen aan prestaties en maatschappelijke resultaten;
• toekomstige tariefontwikkelingen beter te verwerken in de financiële sturing;
• het hulpaanbod te toetsen aan verschillende cliëntprofielen en daadwerkelijke ondersteuningsbehoeften;
• structureel inzicht op te bouwen in de kosten én opbrengsten van nieuwe werkwijzen.

De gemeente kreeg daarmee geen lijst van geïsoleerde besparingsmaatregelen. De benchmark maakte vooral zichtbaar waar in het lokale stelsel andere keuzes het meeste potentieel boden en welke verdieping nodig was om die keuzes verantwoord te maken.

De meerwaarde van Cebeon

De kracht van dit onderzoek lag in de combinatie van een geobjectiveerde financiële benchmark met personele capaciteit, zorggebruik en inhoudelijke kennis van het sociaal domein.

Cebeon keek niet alleen naar de vraag of uitgaven hoger of lager waren. We onderzochten ook hoe vaak inwoners ondersteuning gebruikten, hoe intensief die ondersteuning was, hoeveel capaciteit de gemeente zelf inzette en welke beleids- en organisatiekeuzes achter de verschillen lagen.

Door vervolgens de sociale basis, lokale toegang, Participatie, Wmo en Jeugd weer in samenhang te beoordelen, ontstond een beeld van waar de gemeente stond in de transformatie en welke veranderingen nodig waren om inhoudelijke effectiviteit en financiële beheersbaarheid beter met elkaar te verbinden.

Ook behoefte aan inzicht in kosten, capaciteit en zorggebruik?

Cebeon helpt gemeenten om financiële gegevens, personele inzet, zorggebruik en uitvoeringspraktijk met elkaar te verbinden. Zo wordt zichtbaar waar financiële druk ontstaat, welke mechanismen daarachter liggen en waar gerichte veranderingen het meeste effect kunnen hebben.