Verdiepende benchmark personele lasten en bedrijfsvoering voor een middelgrote stedelijke gemeente – Van groeiende formatie naar inzicht in de effectiviteit van personele inzet
Een middelgrote stedelijke gemeente wilde beter begrijpen hoe haar personele lasten en bedrijfsvoering zich verhielden tot die van vergelijkbare gemeenten. Uit een eerdere gemeentebrede benchmark waren verschillen naar voren gekomen, maar die gaven nog onvoldoende antwoord op de vraag waardoor deze verschillen ontstonden en wat zij betekenden voor de inrichting en effectiviteit van de organisatie.
Cebeon voerde daarom een verdiepende analyse uit naar personele lasten, formatie, externe inhuur en bedrijfsvoering. Daarbij onderzochten we niet alleen de totale personele omvang, maar ook de verdeling over taakgebieden, de keuzes tussen zelf uitvoeren en uitbesteden en de samenhang met de totale kosten van gemeentelijke taken.
Het onderzoek in het kort
Cebeon bracht de personele inzet gemeentebreed in beeld en koppelde deze aan de financiële exploitatie. We onderzochten onder meer:
- de omvang en ontwikkeling van de eigen personele bezetting;
- de inzet van externe inhuur;
- de personele lasten per gemeentelijk taakgebied;
- verschillen in functieniveau en inschaling;
- de verhouding tussen personeel en overige uitvoeringskosten;
- de kosten van bedrijfsvoering en overhead;
- de verdeling van capaciteit binnen onder meer het sociaal en fysiek domein;
- verschillen in zelf uitvoeren, samenwerken en uitbesteden;
- de verhouding tussen ondersteuning en het primaire proces.
De referentiegemeenten werden per taakgebied gecorrigeerd voor verschillen in taakzwaarte. Daardoor konden resterende afwijkingen beter worden verklaard vanuit organisatie- en uitvoeringskeuzes in plaats van vanuit verschillen in gemeentelijke opgaven.
De vraag van de gemeente
De gemeente had haar personele bezetting uitgebreid om minder afhankelijk te worden van externe inhuur en bestaande formatieruimte daadwerkelijk te vullen. Tegelijkertijd bleef de vraag bestaan of de groei van de organisatie op de juiste plekken terechtkwam.
Daarom stonden onder meer de volgende vragen centraal:
- Hoe verhoudt de totale personele bezetting zich tot vergelijkbare gemeenten?
- Op welke taakgebieden wordt relatief veel of weinig personeel ingezet?
- Welke verschillen zijn het gevolg van het zelf uitvoeren of juist uitbesteden van taken?
- Waar is externe inhuur vooral tijdelijk en waar heeft deze een structureler karakter?
- Sluit de omvang van de bedrijfsvoering aan op de omvang van het primaire proces?
- Leidt relatief veel personele inzet ook aantoonbaar tot betere of efficiëntere prestaties?
- Waar is nadere verdieping nodig voordat keuzes over formatie kunnen worden gemaakt?
De centrale uitdaging was daarmee niet om vast te stellen of de organisatie simpelweg ‘te groot’ of ‘te klein’ was, maar om te bepalen of personeel en middelen op de juiste onderdelen werden ingezet.
Eerst de totale personele ontwikkeling begrijpen
Cebeon bracht eerst de ontwikkeling van de totale personele bezetting in beeld.
De gemeente had haar bezetting in korte tijd substantieel uitgebreid. Waar zij eerder iets onder het niveau van vergelijkbare gemeenten zat, bracht deze groei de organisatie vervolgens boven het gemiddelde van de referentiegemeenten.
Een vergelijking van alleen het aantal fte zou echter te weinig zeggen.
De financiële analyse liet namelijk zien dat de totale personele lasten ondanks deze ontwikkeling nog steeds relatief beperkt waren. Tegelijkertijd lag het aandeel externe inhuur wat hoger. Ook namen de salarislasten in korte tijd sterk toe en waren verdere stijgingen in de meerjarenbegroting voorzien.
Dat maakte duidelijk dat verschillende indicatoren naast elkaar moesten worden beoordeeld: fte, salarislasten, inhuur en totale netto lasten vertellen ieder slechts een deel van het verhaal.
Belangrijkste inzicht: het gemeentebrede gemiddelde verhulde grote verschillen
Op totaalniveau leek de personele inzet redelijk in lijn met vergelijkbare gemeenten.
Maar zodra Cebeon de organisatie uitsplitste naar taakgebieden, ontstond een veel complexer beeld.
Binnen sommige domeinen zette de gemeente duidelijk meer eigen personeel en externe capaciteit in. Op andere taakgebieden lag de personele inzet juist substantieel lager. Bovendien bleken referentiegemeenten bepaalde taken vaker via gemeenschappelijke regelingen, subsidies of andere uitvoeringsorganisaties te organiseren.
Daardoor kon een hogere personele last bij de onderzochte gemeente niet zonder meer als inefficiënt worden beschouwd: wat bij de ene gemeente als eigen personeel zichtbaar is, kan bij een andere gemeente als bijdrage aan een samenwerkingsverband of externe partij in de begroting staan.
Cebeon beoordeelde personele lasten daarom steeds in combinatie met de overige netto lasten van hetzelfde taakgebied.
Het sociaal domein liet zien waarom personele lasten nooit los mogen worden bekeken
Binnen het sociaal domein was relatief veel personele capaciteit beschikbaar.
Op onderdelen zoals Participatie, Wmo en Jeugd lagen de personele lasten duidelijk hoger dan bij referentiegemeenten. De gemeente had er echter ook bewust voor gekozen om verschillende taken meer in eigen beheer uit te voeren, terwijl andere gemeenten hiervoor vaker gebruikmaakten van gemeenschappelijke regelingen.
Maar daarmee was de afwijking nog niet volledig verklaard.
Ook de totale netto lasten binnen verschillende onderdelen van het sociaal domein waren relatief hoog. Dat bracht een belangrijk vervolgvraagstuk naar voren:
wat levert de relatief hoge personele inzet inhoudelijk op?
Cebeon constateerde bijvoorbeeld dat veel capaciteit werd ingezet voor contractmanagement, consulenten, beleid en uitvoering, terwijl de personele inzet bij de toegang juist relatief beperkt was. Daarmee ontstond een vraag naar de effectiviteit van de gekozen personeelsmix en de positie van de toegang binnen het stelsel.
Dit soort inzichten gaat verder dan een formatiebenchmark: het verbindt personeel aan de manier waarop gemeentelijke dienstverlening daadwerkelijk is georganiseerd.
Meer personeel is niet automatisch minder uitbesteden
Een belangrijk resultaat van het onderzoek was dat verschillen tussen gemeenten pas begrijpelijk werden nadat ook de uitvoeringsvorm was onderzocht.
Bij Participatie, Wmo en Jeugd maakten referentiegemeenten vaker gebruik van externe of regionale uitvoeringsorganisaties. De onderzochte gemeente hield een groter deel van deze werkzaamheden zelf in huis.
Dat verklaarde een deel van de hogere personele lasten.
Maar Cebeon keek vervolgens ook naar de totale kosten. Wanneer zowel de eigen personele lasten als de totale netto lasten hoog zijn, ontstaat een andere vraag dan wanneer meer eigen personeel juist gepaard gaat met lagere externe kosten.
Daarmee werd onderscheid gemaakt tussen:
- hogere personele lasten als logisch gevolg van zelf uitvoeren;
- hogere personele lasten die worden gecompenseerd door lagere uitgaven elders;
- en situaties waarin zowel personele als overige lasten relatief hoog zijn en dus verdere inhoudelijke analyse nodig is.
Deze benadering voorkomt dat formatie uitsluitend op zichzelf wordt beoordeeld.
Bedrijfsvoering: lage overhead was niet automatisch een probleem
Ook de analyse van de bedrijfsvoering leverde een genuanceerd beeld op.
De totale kosten van bedrijfsvoering en algemene ondersteuning waren relatief laag ten opzichte van de referentiegemeenten. Dat gold zowel voor de personele lasten als voor de totale netto lasten. De verhouding tussen bedrijfsvoering en het totale personeelsbestand bevond zich aan de onderkant van de bandbreedte van vergelijkbare gemeenten.
Een eerste conclusie zou kunnen zijn dat de overhead daarmee zeer efficiënt is georganiseerd.
Cebeon formuleerde dit bewust voorzichtiger.
Lage bedrijfsvoeringskosten kunnen inderdaad wijzen op een efficiënte organisatie, maar kunnen ook betekenen dat het primaire proces minder ondersteuning ontvangt dan elders. Daardoor kunnen bijvoorbeeld beleids- en uitvoeringsmedewerkers zelf meer administratieve, organisatorische of ondersteunende werkzaamheden moeten uitvoeren.
De relevante vervolgvraag was daarom niet simpelweg:
“kan de overhead nog verder omlaag?”
maar:
“biedt de bedrijfsvoering voldoende ondersteuning om het primaire proces effectief te laten functioneren?”
Grote verschillen binnen de overhead zelf
Ook binnen de bedrijfsvoering bleken de verschillen aanzienlijk.
Cebeon splitste de algemene ondersteuning verder uit naar functies zoals:
- financiën;
- P&O;
- communicatie;
- automatisering;
- huisvesting;
- facilitaire zaken;
- juridische zaken;
- bestuursondersteuning.
Daaruit bleek dat de relatief lage bedrijfsvoeringslasten niet gelijkmatig over al deze functies waren verdeeld.
Op verschillende onderdelen, zoals financiën, P&O, communicatie, huisvesting en bestuursondersteuning, was sprake van relatief beperkte personele inzet. Bij automatisering lag de personele inzet juist hoger en bestond deze voor een belangrijk deel uit externe inhuur. Opvallend genoeg bleven de totale kosten van automatisering desondanks relatief beperkt. Ook bij facilitaire en juridische functies waren hogere personele lasten zichtbaar.
Dit maakte de benchmark veel bruikbaarder dan één algemeen overheadpercentage.
De vraag werd niet of ‘de overhead’ hoog of laag was, maar welke ondersteunende functies relatief zwaar of licht waren ingericht en wat daarvan de gevolgen waren voor de organisatie.
Externe inhuur bleek sterk te verschillen per taakgebied
De gemeente maakte op totaalniveau relatief veel gebruik van externe capaciteit, maar de verdeling daarvan was zeer ongelijk.
Binnen het fysieke domein en enkele onderdelen van de bedrijfsvoering was sprake van relatief veel inhuur. Op andere taakgebieden werd veel minder externe capaciteit ingezet.
Dit gaf aanleiding om verder te kijken dan alleen het totale inhuurpercentage.
Externe inhuur kan verschillende functies vervullen:
- tijdelijke vervanging van vacatures;
- specialistische kennis die niet structureel nodig is;
- capaciteit voor projecten en piekbelasting;
- structurele werkzaamheden waarvoor onvoldoende vaste bezetting beschikbaar is.
Die situaties vragen ieder om een andere beleidsreactie.
De benchmark maakte daarom zichtbaar waar inhuur logisch onderdeel was van een flexibele organisatie en waar nader moest worden onderzocht of tijdelijke capaciteit inmiddels een structurele functie vervulde.
In het fysieke domein was lage personele inzet eveneens niet eenduidig positief
Binnen infrastructuur en ruimtelijke taken waren de personele lasten relatief laag.
Een belangrijk deel van de resterende capaciteit bestond uit externe inhuur. De totale lasten waren op verschillende onderdelen eveneens relatief beperkt.
Ook hier gold dat een lage personele inzet meerdere verklaringen kon hebben.
Het kan duiden op:
- een efficiënte uitvoering;
- relatief veel uitbesteding;
- een lager voorzieningenniveau;
- minder beleids- of projectcapaciteit;
- of beperkte capaciteit om toekomstige investerings- en ontwikkelopgaven uit te voeren.
Cebeon adviseerde daarom ook hier niet rechtstreeks om formatie te verhogen of te verlagen, maar om de personele cijfers te verbinden met inhoudelijke kengetallen over bijvoorbeeld areaal, kwaliteit en dienstverlening.
Personele capaciteit werd gekoppeld aan prestaties
Een centraal uitgangspunt van het onderzoek was dat personele inzet uiteindelijk moet worden beoordeeld vanuit wat ermee wordt bereikt.
Dat was vooral relevant bij taakgebieden waar zowel personele als totale lasten hoog lagen.
Binnen het sociaal domein adviseerde Cebeon daarom om de personele inzet verder te koppelen aan indicatoren zoals:
- duurzame uitstroom van cliënten;
- kenmerken en zwaarte van cliëntgroepen;
- ontwikkeling van zorggebruik;
- prestaties van de toegang;
- resultaten van zorgaanbieders;
- en het voorkomen of uitstellen van zwaardere ondersteuning.
Referentiegemeenten wezen in dat verband onder andere op het belang van een kritische toegang, resultaatafspraken met aanbieders, vroegtijdige monitoring en het gebruik van data om toekomstige zorgvragen eerder te signaleren.
Zo veranderde de benchmark van een vergelijking van personeelskosten in een gesprek over de productiviteit en effectiviteit van de organisatie.
Van formatie naar de balans tussen beleid en uitvoering
De analyse maakte daarmee zichtbaar dat formatie niet los kan worden gezien van bestuurlijke ambities.
Een gemeente kan bewust kiezen voor:
- meer taken in eigen beheer;
- een hoger dienstverleningsniveau;
- intensiever beleid;
- extra toezicht of begeleiding;
- of juist meer uitbesteding en samenwerking.
Al deze keuzes hebben gevolgen voor de personele lasten.
Daarom plaatste Cebeon personele inzet steeds binnen de totale netto lasten van een taakgebied. Een relatief hoge formatie kan logisch zijn wanneer daardoor minder externe kosten ontstaan of betere resultaten worden bereikt. Maar wanneer zowel personele als overige lasten hoog zijn, wordt de vraag naar effectiviteit juist urgenter.
Van analyse naar handelingsperspectief
De verdieping bood de gemeente gerichte aanknopingspunten om:
- groei van de personele bezetting te verbinden aan de taakgebieden waar daadwerkelijk capaciteit nodig is;
- eigen personeel en externe inhuur per taakgebied gezamenlijk te beoordelen;
- nader te onderzoeken waar hoge personele inzet ook aantoonbaar betere prestaties oplevert;
- de beperkte inzet bij de toegang in het sociaal domein te beoordelen in relatie tot hogere capaciteit elders in de keten;
- te onderzoeken of relatief lage bedrijfsvoeringslasten voldoende ondersteuning bieden aan het primaire proces;
- verschillende bedrijfsvoeringsfuncties afzonderlijk te beoordelen in plaats van uitsluitend naar één overheadpercentage te kijken;
- structurele en tijdelijke inhuur beter te onderscheiden;
- beleidsambities, voorzieningenniveau en personele capaciteit nadrukkelijker in samenhang af te wegen.
Cebeon adviseerde daarbij om de gewenste effecten van maatregelen concreet en meetbaar te formuleren en deze vervolgens structureel te monitoren. Zo kan worden vastgesteld of veranderingen in formatie daadwerkelijk leiden tot betere dienstverlening, lagere kosten of effectievere uitvoering.
De meerwaarde van Cebeon
De kracht van dit onderzoek lag in het combineren van formatie, personele lasten, inhuur, bedrijfsvoering én totale gemeentelijke uitgaven.
Een eenvoudige formatiebenchmark had slechts laten zien waar meer of minder medewerkers werden ingezet. Door ook rekening te houden met taakzwaarte, uitbesteding, samenwerkingsverbanden en overige kosten kon Cebeon verklaren waarom deze verschillen ontstonden.
Daarmee werd zichtbaar dat:
- meer personeel niet automatisch inefficiëntie betekent;
- lage overhead niet automatisch optimaal is;
- minder personeel niet automatisch een besparing vormt;
- en de werkelijke vraag vooral is of de beschikbare capaciteit aansluit bij de taken, ambities en gewenste resultaten van de gemeente.
De gemeente kreeg zo geen standaardformatie opgelegd, maar een inhoudelijke organisatiespiegel waarmee gerichte keuzes konden worden gemaakt over capaciteit, overhead, inhuur en uitvoeringskracht.
Ook behoefte aan inzicht in personele lasten en bedrijfsvoering?
Cebeon helpt gemeenten om formatie, externe inhuur en bedrijfsvoering te verbinden met gemeentelijke taken, kosten en prestaties. Zo wordt zichtbaar waar capaciteit relatief ruim of beperkt is, waardoor verschillen ontstaan en waar gerichte organisatiekeuzes mogelijk zijn.