Benchmark formatie en bedrijfsvoering voor een kleinere gemeente – Van een nieuwe organisatie naar inzicht in structurele capaciteit
Een kleinere gemeente had haar ambtelijke organisatie recent opnieuw ingericht. Voor de nieuwe organisatie was een structurele formatie ontworpen, aangevuld met tijdelijke capaciteit om de overgang mogelijk te maken. In de praktijk ontstonden echter op verschillende onderdelen knelpunten tussen werkbelasting en beschikbare capaciteit. Tegelijkertijd lag er een financiële opgave om de kosten van de bedrijfsvoering structureel te beheersen.
De gemeente wilde daarom niet alleen weten of de totale formatie te hoog of te laag was, maar vooral welke capaciteit structureel nodig was, waar tijdelijke inzet daadwerkelijk kon worden afgebouwd en waar ervaren werkdruk mogelijk een andere oorzaak had.
Cebeon combineerde hiervoor een gemeentebrede financiële benchmark met een analyse van personele lasten en formatie. Daardoor konden we de omvang van de organisatie niet geïsoleerd beoordelen, maar steeds verbinden aan het takenpakket, de gekozen uitvoeringswijze en de totale kosten per taakgebied.
Het onderzoek in het kort
Cebeon onderzocht zowel de gemeentelijke exploitatie als de personele organisatie. De analyse werd bovendien in meerjarig perspectief geplaatst, zodat tijdelijke effecten konden worden onderscheiden van structurele ontwikkelingen.
We onderzochten onder meer:
- de structurele en tijdelijke formatie;
- eigen personeel en externe inhuur;
- de verdeling van capaciteit over gemeentelijke taakgebieden;
- verschillen met zorgvuldig geselecteerde referentiegemeenten;
- verschillen in taakzwaarte en gemeentelijke omstandigheden;
- de gemiddelde inschaling van personeel;
- de relatie tussen personele lasten en de totale kosten van de uitvoering;
- verschillen in zelf uitvoeren, samenwerken en uitbesteden;
- de ontwikkeling van de organisatie na de recente herinrichting;
- taakgebieden waar relatief veel capaciteit niet automatisch tot hoge totale kosten leidde en omgekeerd.
De financiële administratie en formatie werden daarvoor opnieuw inhoudelijk toegedeeld aan uniforme taakgebieden. De uitkomsten zijn met de organisatie besproken en waar nodig aangepast, zodat de vergelijking aansloot op de feitelijke werkzaamheden.
De vraag van de gemeente
De gemeente stond voor een ingewikkelde combinatie van organisatorische en financiële vragen.
Enerzijds moest tijdelijke capaciteit na de overgangsfase worden afgebouwd. Anderzijds werd binnen verschillende onderdelen van de organisatie juist krapte ervaren. Een algemene reductie van het personeelsbestand zou daarom het risico hebben dat capaciteit verdween op plekken waar deze voor de uitvoering wel degelijk nodig was.
De centrale vragen waren daarom:
- Welke personele capaciteit is structureel nodig voor het gemeentelijke takenpakket?
- Op welke onderdelen wijkt de formatie af van vergelijkbare gemeenten?
- Welk deel van die verschillen wordt veroorzaakt door tijdelijke capaciteit?
- Waar zijn hogere personele lasten het gevolg van bewuste organisatiekeuzes?
- Waar gaan hoge personele lasten ook samen met relatief hoge totale kosten?
- Waar wordt juist veel personeel ingezet terwijl de totale uitvoering relatief goedkoop is?
- Welke personele verschillen geven daadwerkelijk aanleiding tot organisatorische of financiële bijsturing?
Daarmee werd de benchmark nadrukkelijk geen exercitie om één ‘juiste formatie’ voor de gemeente te berekenen.
Onze aanpak: niet alleen gemeenten van dezelfde omvang vergelijken
Cebeon vergeleek de gemeente met een aantal zorgvuldig geselecteerde referentiegemeenten.
Daarbij corrigeerden we voor verschillen in taakzwaarte. Voor het sociaal domein zijn bijvoorbeeld kenmerken van de bevolking relevant, terwijl in het fysieke domein juist de omvang en samenstelling van het areaal een belangrijke rol spelen. Ook schaal en centrumfunctie kunnen de benodigde capaciteit beïnvloeden.
Door hiervoor te corrigeren, werd zichtbaar hoeveel andere gemeenten ongeveer zouden inzetten wanneer zij onder vergelijkbare omstandigheden zouden werken.
Daarnaast brachten we per taakgebied de personele inzet afzonderlijk in beeld als:
- vaste formatie;
- structurele inhuur;
- tijdelijke formatie;
- tijdelijke inhuur.
Dat onderscheid bleek essentieel voor het beantwoorden van de vraag hoeveel capaciteit de organisatie uiteindelijk structureel nodig had.
Belangrijkste inzicht: veel capaciteit bleek voor een belangrijk deel tijdelijk
Op het eerste gezicht beschikte de gemeente over aanzienlijk meer personele capaciteit dan de referentiegemeenten.
Dat beeld veranderde echter wanneer structurele en tijdelijke capaciteit afzonderlijk werden bekeken.
Een belangrijk deel van de hogere personele lasten hield verband met de overgang naar de nieuwe organisatie en was bewust tijdelijk ingericht. Vooral binnen ondersteuning en het fysieke domein speelde deze tijdelijke capaciteit een belangrijke rol. Ook binnen het sociaal domein was sprake van tijdelijke inzet.
Hierdoor werd zichtbaar dat een vergelijking van de actuele personeelsomvang zonder rekening te houden met de ontwikkelfase van de organisatie tot een verkeerde conclusie zou leiden.
De relevante vraag was niet:
“Waarom heeft deze gemeente zoveel personeel?”
maar:
“welke capaciteit verdwijnt vanzelf met de afronding van de overgang en welke hogere capaciteit is structureel onderdeel geworden van de organisatie?”
Dat onderscheid bood een veel realistischer basis voor de verdere formatiekeuzes.
Hogere personele lasten betekenden niet automatisch hogere kosten
Een tweede belangrijk inzicht ontstond door de formatiebenchmark te combineren met de financiële benchmark.
Cebeon bracht per taakgebied niet alleen de personele lasten in beeld, maar ook de overige kosten van de uitvoering. Daardoor konden we zien of een hoge personele inzet daadwerkelijk samenging met een hoog totaal uitgavenniveau.
Dat leverde uiteenlopende patronen op.
Op sommige taakgebieden gingen hoge personele lasten samen met hoge totale kosten. Daar was verdere verdieping relevant, omdat de personele organisatie mogelijk een deel van de financiële afwijking verklaarde.
Op andere taakgebieden zette de gemeente juist relatief veel personeel in, terwijl de totale netto lasten lager waren dan bij vergelijkbare gemeenten. Daar bleek een relatief arbeidsintensieve uitvoeringsvorm dus niet automatisch een dure uitvoeringsvorm te zijn.
Deze confrontatie voorkwam een veelgemaakte fout bij formatieonderzoek: aannemen dat minder fte per definitie goedkoper of efficiënter is.
Een andere organisatievorm kan juist meer formatie vragen
De benchmark liet ook zien dat de gemeente verschillende werkzaamheden anders organiseerde dan de referentiegemeenten.
Op onderdelen werd relatief veel zelf uitgevoerd. Binnen het sociaal domein werd bijvoorbeeld capaciteit ingezet voor werkzaamheden die andere gemeenten vaker extern organiseerden. Een hogere eigen formatie was daar dus deels een gevolg van een andere uitvoeringskeuze.
Daar kwam bij dat de financiële bijdragen aan samenwerkingsverbanden niet lager waren dan bij de referentiegemeenten. Een eenvoudige verklaring dat de hogere eigen formatie volledig werd gecompenseerd doordat minder extern werd georganiseerd, ging daarom evenmin op.
Dit maakte de analyse inhoudelijk complexer, maar ook waardevoller.
Per taakgebied moest worden onderzocht:
welke werkzaamheden voert de gemeente zelf uit, welke laat zij elders uitvoeren en wat kost de totale gekozen organisatievorm uiteindelijk?
Pas daarna kan een zinvolle uitspraak over de omvang van de formatie worden gedaan.
De prijs van personeel bleek niet de belangrijkste verklaring
Ook de gemiddelde inschaling werd in het onderzoek meegenomen.
Daaruit kwam naar voren dat medewerkers gemiddeld juist iets lager waren ingeschaald dan bij de referentiegemeenten. De hogere personele lasten werden dus niet primair veroorzaakt door relatief dure functies, maar vooral door de omvang en verdeling van de personele inzet.
Dat verschoof opnieuw het perspectief.
De vraag was minder of medewerkers ‘te duur’ waren en meer of de omvang, samenstelling en verdeling van de formatie aansloten bij de werkzaamheden die de gemeente wilde uitvoeren.
Bedrijfsvoering: eerst tijdelijk en structureel uit elkaar trekken
Binnen bestuur en ondersteuning waren zowel de personele als de totale lasten relatief hoog.
De verdieping liet echter zien dat de hogere personele lasten op dit onderdeel grotendeels samenhingen met tijdelijke capaciteit uit de overgangsfase. Daarnaast werd een aanzienlijk deel van de financiële afwijking veroorzaakt door andere, niet-personele lasten.
Dat betekende dat een generieke reductie van de overheadformatie geen passend antwoord zou zijn.
Cebeon maakte eerst onderscheid tussen:
- tijdelijke capaciteit die conform planning kon worden afgebouwd;
- structurele capaciteit die nodig bleef voor de nieuwe organisatie;
- overige bedrijfsvoeringskosten die niet met formatie samenhingen;
- specifieke onderdelen waar structurele financiële ruimte mogelijk aanwezig was.
Hiermee ontstond een veel preciezer beeld van waar binnen de bedrijfsvoering daadwerkelijk naar besparingen kon worden gezocht.
Ervaren werkdruk en objectieve formatie kunnen naast elkaar bestaan
Een interessante uitkomst was dat de gemeente op verschillende onderdelen relatief veel formatie had, terwijl tegelijkertijd binnen de organisatie capaciteitsknelpunten werden ervaren.
Dat lijkt tegenstrijdig, maar hoeft dat niet te zijn.
Een hoge totale formatie zegt weinig over:
- hoe capaciteit over teams is verdeeld;
- welke medewerkers daadwerkelijk beschikbaar zijn voor uitvoering;
- welk deel tijdelijk of projectmatig wordt ingezet;
- de verhouding tussen beleid, advies, ondersteuning en uitvoering;
- de hoeveelheid werk die ontstaat door gemeentelijke ambities;
- of de organisatie van processen effectief is.
De benchmark maakte daarmee zichtbaar dat ervaren werkdruk niet automatisch betekent dat méér personeel nodig is. Maar het omgekeerde geldt eveneens: een relatief hoge formatie betekent niet automatisch dat capaciteit zonder gevolgen kan verdwijnen.
Voor de gemeente ontstond daarmee een belangrijk organisatievraagstuk: waar zit de werkelijke mismatch tussen werkvoorraad, organisatie en beschikbare capaciteit?
Het sociaal domein liet zien waarom formatie aan beleid moet worden gekoppeld
Binnen het sociaal domein was sprake van relatief veel structurele personele inzet. Tegelijkertijd lag de inzet op preventieve basisvoorzieningen relatief laag, terwijl juist bij zwaardere Wmo- en jeugdvoorzieningen hogere personele én totale lasten zichtbaar waren.
Dit maakte de verdeling van personeel inhoudelijk relevant.
Wanneer de beleidsrichting erop is gericht problemen eerder te signaleren en meer ondersteuning aan de voorkant te organiseren, moet ook de personele organisatie die beweging ondersteunen.
De vraag werd daarmee niet alleen:
“kan de formatie binnen het sociaal domein lager?”
maar vooral:
“staat de beschikbare formatie op de juiste plek om de gewenste verandering in ondersteuning daadwerkelijk te realiseren?”
Cebeon adviseerde daarom de effectiviteit van de personele inzet binnen het sociaal domein nader te onderzoeken in plaats van uitsluitend op het totale aantal fte te sturen.
Openbaar groen: veel personeel kon juist kosteneffectief zijn
Een ander resultaat illustreerde hoe misleidend een formatiecijfer zonder financiële context kan zijn.
Voor het onderhoud van openbaar groen zette de gemeente relatief veel personele capaciteit in. Toch lagen de totale kosten aanvankelijk lager dan bij de referentiegemeenten en was het kwaliteitsniveau vergelijkbaar.
Een mogelijke verklaring lag in de manier waarop een deel van de personele inzet was georganiseerd: relatief arbeidsintensief, maar tegen beperkte personele kosten.
Dit is precies het type situatie waarin een eenvoudige benchmark op fte een verkeerde richting kan geven.
Een advies om personeel te verminderen omdat de formatie ‘hoog’ is, zou kunnen betekenen dat een relatief kosteneffectieve uitvoeringsvorm wordt afgebouwd.
Infrastructuur liet juist het omgekeerde zien
Bij infrastructuur was eveneens sprake van relatief hoge personele inzet, maar daar gingen de hogere personele lasten wél samen met hogere totale kosten.
Cebeon onderzocht daarom of het kwaliteitsniveau mogelijk een verklaring bood. Dat bleek ongeveer vergelijkbaar met referentiegemeenten en er was geen duidelijke achterstand in onderhoud. Mogelijke aanvullende verklaringen lagen bijvoorbeeld in de specifieke inrichting van het areaal en technische objecten, maar deze vielen buiten de scope van het onderzoek.
Dat leidde niet tot een voorbarige conclusie dat de formatie moest worden verlaagd.
De benchmark maakte juist zichtbaar waar een volgende verdieping nodig was om te bepalen of de hogere kosten het gevolg waren van personele organisatie, specifieke lokale omstandigheden of andere kostendrijvers.
Van benchmark naar een gerichte afbouwstrategie
Door tijdelijke en structurele formatie, totale uitgaven en organisatiekeuzes met elkaar te verbinden, ontstond een veel concreter handelingsperspectief.
Voor de overgangsorganisatie kon gericht worden bepaald waar tijdelijke capaciteit logisch kon worden afgebouwd. Vooral binnen delen van het fysieke domein en de algemene ondersteuning lag daarvoor ruimte.
Daarnaast kwamen enkele onderdelen naar voren waar ook structureel naar de omvang en inrichting van de ondersteuning kon worden gekeken.
Tegelijkertijd maakte Cebeon duidelijk waar een generieke formatiereductie juist onvoldoende onderbouwd zou zijn. Bij verschillende taakgebieden moest eerst worden onderzocht wat de hogere personele inzet opleverde en hoe deze samenhing met het gekozen voorzieningenniveau en de totale uitvoering.
Van analyse naar handelingsperspectief
De benchmark gaf de gemeente gerichte aanknopingspunten om:
- tijdelijke en structurele capaciteit expliciet van elkaar te scheiden;
- tijdelijke capaciteit gericht af te bouwen waar de overgangsfase dit toeliet;
- formatie niet alleen gemeentebreed, maar per taakgebied te beoordelen;
- personele inzet steeds te verbinden met de totale kosten van de uitvoering;
- bij hoge formatie te onderzoeken of zelf uitvoeren juist tot lagere overige kosten leidt;
- de effectiviteit van personele inzet binnen het sociaal domein verder te verdiepen;
- binnen de bedrijfsvoering onderscheid te maken tussen formatie en andere kosten;
- taakgebieden met zowel hoge personele als hoge totale lasten gericht verder te onderzoeken;
- en toekomstige formatiekeuzes sterker te verbinden aan het gewenste beleid en voorzieningenniveau.
Hierdoor kon de gemeente de stap zetten van een algemene personele taakstelling naar gerichte keuzes over welke capaciteit tijdelijk is, welke structureel nodig blijft en waar de organisatie anders kan worden ingericht.
De meerwaarde van Cebeon
De kracht van dit onderzoek lag in het combineren van drie perspectieven die bij formatievraagstukken vaak afzonderlijk worden bekeken:
formatie, financiële lasten en de inhoudelijke uitvoering van gemeentelijke taken.
Cebeon keek daardoor niet alleen naar hoeveel medewerkers een gemeente heeft. We onderzochten ook:
- wat die medewerkers doen;
- waarom voor die uitvoeringsvorm is gekozen;
- welke werkzaamheden elders zijn georganiseerd;
- welke capaciteit tijdelijk is;
- hoe personele lasten zich verhouden tot de totale kosten;
- en wat een hoog of laag formatieniveau daadwerkelijk betekent voor de gemeentelijke organisatie.
Daardoor ontstond geen generieke normformatie, maar een objectieve organisatiespiegel waarmee de gemeente veel gerichter kon sturen op structurele capaciteit, bedrijfsvoering en uitvoeringskracht.
Ook behoefte aan inzicht in structurele formatie en bedrijfsvoering?
Cebeon helpt gemeenten om formatie, personele lasten en bedrijfsvoering te verbinden met de feitelijke gemeentelijke opgaven en totale uitvoeringskosten. Zo wordt zichtbaar welke capaciteit structureel nodig is, waar tijdelijke inzet kan worden afgebouwd en waar een andere organisatie-inrichting perspectief biedt.