Capaciteitsonderzoek overhead en formatie voor een middelgrote gemeente – Van ervaren capaciteitsdruk naar inzicht in de verdeling van personeel
Een middelgrote gemeente wilde beter begrijpen of de beschikbare personele capaciteit aansloot bij de omvang en zwaarte van het gemeentelijke takenpakket. Binnen de organisatie werd op verschillende plekken druk ervaren, terwijl tegelijkertijd de vraag speelde of de totale formatie voldoende was voor de dienstverlening, bestuurlijke ambities en uitvoering van gemeentelijke taken.
Cebeon onderzocht daarom niet alleen hoeveel capaciteit de gemeente beschikbaar had, maar vooral waar deze capaciteit werd ingezet, hoe dit zich verhield tot vergelijkbare gemeenten en welke organisatiekeuzes achter de verschillen lagen.
Daarbij hebben we eigen personeel en externe inhuur gezamenlijk onderzocht en de capaciteit per gemeentelijk taakgebied vergeleken met referentiegemeenten die qua opgaven en uitvoeringswijze zo goed mogelijk vergelijkbaar waren.
Het onderzoek in het kort
Cebeon bracht de personele capaciteit van de gehele organisatie terug tot uniforme gemeentelijke taakgebieden. Daardoor konden organisatieonderdelen die intern anders zijn ingericht toch inhoudelijk worden vergeleken.
We onderzochten onder meer:
- de verdeling van eigen personeel en externe inhuur over gemeentelijke taken;
- de verhouding tussen ondersteuning en het primaire proces;
- verschillen in capaciteit tussen beleids-, uitvoerings- en bedrijfsvoeringstaken;
- de inzet binnen het sociaal en fysiek domein;
- de samenstelling van het personeelsbestand en het niveau van functies;
- verschillen in zelf uitvoeren, samenwerken, uitbesteden en inhuren;
- de relatie tussen het gemeentelijke takenpakket en de daarvoor benodigde capaciteit;
- waar kwetsbaarheid in advies- of uitvoeringskracht kon ontstaan.
De benchmark werd bewust niet gebaseerd op gemeentegrootte alleen. Per taakgebied selecteerde Cebeon referentiegemeenten op basis van kenmerken die daadwerkelijk iets zeggen over de zwaarte van het werk. Voor het sociaal domein zijn bijvoorbeeld andere factoren relevant dan voor de openbare ruimte. Ook hielden we rekening met verschillen in de manier waarop gemeenten werkzaamheden zelf uitvoeren of juist elders beleggen.
De vraag van de gemeente
De gemeente wilde antwoord op twee vragen die op het eerste gezicht eenvoudig leken:
Heeft de organisatie voldoende personele capaciteit?
En:
Op welke onderdelen is de advies- of uitvoeringskracht kwetsbaar?
Voor een betrouwbaar antwoord was een vergelijking van het totale aantal fte echter onvoldoende.
Een organisatie kan gemeentebreed ruim bezet zijn, terwijl tegelijkertijd binnen specifieke functies tekorten ontstaan. Andersom kan een relatief grote formatie logisch zijn wanneer een gemeente veel taken zelf uitvoert of wordt geconfronteerd met een zwaardere caseload.
Daarom onderzocht Cebeon niet alleen de omvang van de capaciteit, maar ook de verdeling ervan en de omstandigheden waaronder die capaciteit moet functioneren.
Van gemeentegrootte naar objectieve taakzwaarte
Een belangrijk onderdeel van het onderzoek was het objectiveren van de benodigde capaciteit.
Gemeenten met ongeveer evenveel inwoners kunnen sterk verschillen in hun personele opgave. Een gemeente met relatief veel inwoners met een laag inkomen of een uitkering heeft bijvoorbeeld een andere uitvoeringsopgave binnen het sociaal domein dan een gemeente met een gunstiger sociale structuur. Binnen het fysieke domein zijn juist kenmerken als bebouwingsdichtheid, bodemgesteldheid en omvang van de openbare ruimte relevant.
Cebeon gebruikte daarom tientallen structuurkenmerken die ook een rol spelen bij de verdeling van het gemeentefonds. Deze geven gezamenlijk een indicatie van de zwaarte van het gemeentelijke takenpakket.
Daarmee werd voorkomen dat de gemeente uitsluitend werd vergeleken met organisaties van ongeveer dezelfde omvang. Per taakgebied konden andere gemeenten de meest relevante referentie vormen.
Belangrijkste inzicht: voldoende capaciteit betekende niet automatisch voldoende uitvoeringskracht
De benchmark liet zien dat de organisatie op totaalniveau over relatief veel personele capaciteit beschikte.
Dat was echter niet het einde van de analyse.
Wanneer Cebeon de capaciteit uitsplitste naar afzonderlijke taakgebieden, ontstond een veel genuanceerder beeld. De beschikbare capaciteit was niet gelijkmatig over de organisatie verdeeld. Sommige onderdelen beschikten over relatief veel mensen, terwijl andere functies juist kwetsbaar waren.
Daarmee kon worden verklaard waarom binnen een organisatie met op totaalniveau voldoende capaciteit toch krapte werd ervaren.
De centrale vraag verschoof van:
“Hebben we genoeg mensen?”
naar:
“Zetten we onze beschikbare capaciteit in op de onderdelen waar deze, gegeven onze taken en ambities, het meest nodig is?”
Kwetsbaarheid in de ondersteuning werkte door in het primaire proces
Een opvallend resultaat betrof de algemene ondersteuning van de organisatie.
De gemeente zette relatief weinig capaciteit in op functies zoals financiën, HRM, ICT, communicatie, facilitaire ondersteuning, juridische zaken en bestuursondersteuning.
Op zichzelf lijkt minder overhead aantrekkelijk. De analyse liet echter zien waarom dit niet automatisch een efficiënte organisatie betekent.
Wanneer specialistische ondersteuning beperkt beschikbaar is, moeten medewerkers in het primaire proces vaker zelf ondersteunende werkzaamheden uitvoeren. Beleids- en uitvoeringsmedewerkers besteden dan bijvoorbeeld meer tijd aan administratieve, financiële, personele of organisatorische werkzaamheden waarvoor elders in de organisatie weinig capaciteit beschikbaar is.
Een lage overhead kan daarmee leiden tot verborgen overhead in het primaire proces en juist druk veroorzaken op de capaciteit die bedoeld is voor de inhoudelijke uitvoering.
Voor de gemeente was daarom niet alleen relevant hoeveel capaciteit de ondersteunende functies kostten, maar vooral welke ondersteuning nodig was om de rest van de organisatie effectief te laten functioneren.
Ook binnen het fysieke domein ontstond een kwetsbaar patroon
Binnen een deel van het fysieke domein constateerde Cebeon eveneens relatief beperkte structurele capaciteit.
Hier speelden werkzaamheden zoals vergunningverlening, toezicht en handhaving. Tegelijkertijd werd juist op dit terrein relatief veel externe capaciteit ingezet.
Dat hoeft niet problematisch te zijn. De benodigde capaciteit kan hier sterk fluctueren, bijvoorbeeld door tijdelijke pieken in ruimtelijke ontwikkelingen of bouwactiviteiten. Externe inhuur kan dan juist flexibiliteit bieden.
Maar langdurige afhankelijkheid van externe capaciteit roept een andere vraag op:
gaat het nog om tijdelijke flexibiliteit of wordt structureel werk met tijdelijke capaciteit uitgevoerd?
Cebeon maakte daarmee onderscheid tussen inhuur die logisch voortvloeit uit schommelingen in het werk en inhuur die mogelijk wijst op een structureel capaciteits- of organisatievraagstuk.
Niet alleen aantallen fte, maar ook de samenstelling van de organisatie
De benchmark bracht daarnaast de samenstelling van het personeelsbestand in beeld.
Daaruit bleek dat relatief veel medewerkers waren ingeschaald op hogere functieniveaus. Zonder aanvullende informatie kon niet direct worden vastgesteld of dit samenhing met bijvoorbeeld relatief veel beleidsfuncties, leidinggevenden of gespecialiseerde adviseurs.
Juist daarom was terughoudendheid nodig.
Een relatief hoog aandeel hogere schalen betekent niet automatisch dat een organisatie te duur is. Het kan echter wel wijzen op een verhouding tussen beleid, advies, management en uitvoering die nadere aandacht verdient.
Cebeon maakte daarom zichtbaar welke vervolgvraag achter het cijfer lag, in plaats van op basis van één kengetal direct een oordeel over de organisatie te geven.
Binnen het sociaal domein bleek vooral de verdeling van capaciteit relevant
De analyse van het sociaal domein leverde opnieuw een ander patroon op.
De gemeente zette relatief veel personele capaciteit in voor individuele en zwaardere vormen van ondersteuning, terwijl de capaciteit voor basisvoorzieningen en ondersteuning aan de voorkant beperkter was.
Financieel en inhoudelijk is dat relevant.
Wanneer een gemeente de beweging wil maken van zware individuele ondersteuning naar vroegsignalering, preventie en lichtere vormen van ondersteuning, moet de personele capaciteit deze beleidsrichting ook mogelijk maken.
Een transformatie kan moeilijk worden gerealiseerd wanneer de meeste capaciteit structureel aan de achterkant van het stelsel nodig blijft om bestaande caseloads af te handelen.
Cebeon koppelde daarom de formatiebenchmark aan de inhoudelijke beleidsrichting: sluit de verdeling van personeel daadwerkelijk aan bij de beweging die de gemeente met haar beleid wil maken?
Meer capaciteit betekende op andere onderdelen vooral een beleidskeuze
Op weer andere taakgebieden lag de personele inzet relatief hoog.
Zo was er meer capaciteit beschikbaar voor onderdelen van bestuur en dienstverlening. Op terreinen zoals cultuur, sport en recreatie lag de inzet juist relatief laag.
Deze verschillen kunnen niet los worden gezien van gemeentelijke keuzes.
Op sommige taakgebieden schrijft wet- en regelgeving een groot deel van de werkzaamheden voor. Op andere terreinen hebben gemeenten aanzienlijk meer vrijheid om het voorzieningenniveau en de uitvoeringswijze zelf te bepalen.
Daarom beoordeelde Cebeon een hoge of lage formatie niet automatisch als goed of fout. We brachten vooral zichtbaar waar de personele inzet het resultaat was van bestuurlijke prioriteiten en waar verschillen mogelijk voortkwamen uit de organisatie van het werk.
Externe inhuur kreeg pas betekenis in samenhang met de vaste formatie
Ook de inzet van externe medewerkers is in het onderzoek niet als afzonderlijk kengetal beoordeeld.
Cebeon bracht per taakgebied in beeld hoeveel capaciteit beschikbaar was vanuit de eigen organisatie en hoeveel aanvullend werd ingehuurd. De externe inzet concentreerde zich vooral bij enkele specifieke functies, waaronder ondersteuning en ruimtelijke taken.
Daarmee kon de gemeente veel gerichter beoordelen:
- waar inhuur werd gebruikt voor tijdelijke pieken of specialistische kennis;
- waar vacatures met externe capaciteit werden opgevangen;
- waar externe inzet feitelijk structureel onderdeel van de uitvoering was geworden;
- en op welke onderdelen een andere balans tussen vaste en flexibele capaciteit wenselijk kon zijn.
De relevante vraag werd daarmee niet “hoe verminderen we de inhuur?”, maar:
welke capaciteit hebben we structureel nodig en welke flexibiliteit willen we daar bewust omheen organiseren?
Van benchmark naar organisatievraagstuk
Een belangrijk resultaat van het onderzoek was dat de ervaren werkdruk niet simpelweg kon worden verklaard door een gemeentebreed tekort aan personeel.
De totale capaciteit bood in beginsel voldoende mogelijkheden om de gemeentelijke taken uit te voeren. Tegelijkertijd konden medewerkers wel degelijk krapte ervaren doordat:
- capaciteit ongelijk over taakgebieden was verdeeld;
- ondersteunende functies relatief beperkt waren;
- relatief veel capaciteit in bepaalde beleids- of uitvoeringsrichtingen werd ingezet;
- vacatures en externe inhuur de feitelijke bezetting beïnvloedden;
- de verhouding tussen meer strategische en uitvoerende functies mogelijk niet overal optimaal aansloot;
- en bestuurlijke ambities niet altijd automatisch overeenkwamen met de beschikbare uitvoeringscapaciteit.
Daarmee werd personele krapte nadrukkelijk een organisatie- en prioriteringsvraagstuk, en niet alleen een formatievraagstuk. Het rapport benadrukt ook dat ervaren krapte kan blijven bestaan wanneer beschikbare capaciteit minder effectief wordt ingezet.
Van formatie naar bestuurlijke keuzes
De benchmark bood daarmee een basis voor een bredere discussie over de organisatie.
Niet alleen de vraag hoeveel personeel nodig was kwam op tafel, maar ook:
- welk voorzieningenniveau de gemeente wil realiseren;
- welke taken zij zelf wil uitvoeren;
- welke werkzaamheden kunnen worden uitbesteed of gezamenlijk georganiseerd;
- waar structurele capaciteit nodig is;
- waar externe flexibiliteit logisch blijft;
- welke ondersteuning nodig is om het primaire proces effectief te laten werken;
- en hoe personele capaciteit aansluit op toekomstige beleidsprioriteiten.
Deze vragen zijn nauw met elkaar verbonden. Een keuze voor een hoger voorzieningenniveau vraagt doorgaans meer financiële én personele middelen. Het zelf uitvoeren van taken leidt tot meer formatie binnen de eigen organisatie, terwijl uitbesteding juist financiële lasten elders zichtbaar maakt.
Cebeon plaatste de formatie daarom steeds binnen het bredere financiële en organisatorische perspectief.
Van analyse naar handelingsperspectief
Het capaciteitsonderzoek gaf de gemeente gerichte aanknopingspunten om:
- kwetsbare ondersteunende functies nader te beoordelen;
- de verhouding tussen beleid, advies en uitvoering verder te verdiepen;
- structurele en tijdelijke externe inhuur beter van elkaar te onderscheiden;
- de verdeling van capaciteit binnen het sociaal domein te verbinden met de gewenste transformatie;
- na te gaan waar personele inzet het gevolg was van bewuste keuzes over dienstverlening en voorzieningenniveau;
- de aansluiting tussen bestuurlijke ambities en uitvoeringscapaciteit scherper te maken;
- en vanuit een gemeentebreed beeld gericht te verdiepen op taakgebieden waar opvallende patronen zichtbaar waren.
De benchmark leverde daarmee geen standaardformatie en geen generieke reductieopgave op.
Juist door de totale capaciteit te ontleden werd zichtbaar waar extra capaciteit mogelijk nodig was, waar capaciteit anders kon worden ingezet en waar eerst een verdere inhoudelijke analyse nodig was voordat verantwoorde organisatiekeuzes konden worden gemaakt.
De meerwaarde van Cebeon
De kracht van dit onderzoek lag in het objectiveren van een vraagstuk dat binnen organisaties vaak vooral vanuit ervaren werkdruk wordt benaderd.
Cebeon keek niet alleen naar het aantal medewerkers per duizend inwoners. We brachten de werkelijke gemeentelijke opgaven in beeld, selecteerden per taakgebied passende referentiegemeenten en hielden rekening met verschillen in zelf doen, uitbesteden en inhuren.
Daarna gingen we een stap verder: we onderzochten hoe de beschikbare capaciteit over de organisatie was verdeeld en wat die verdeling betekende voor advieskracht, uitvoering en bestuurlijke ambities.
Zo ontstond geen oordeel dat een gemeente ‘te veel’ of ‘te weinig’ personeel had, maar een objectieve organisatiespiegel waarmee veel gerichter kon worden gesproken over formatie, overhead, inhuur en uitvoeringskracht.
Ook behoefte aan inzicht in uw formatie en overhead?
Cebeon helpt gemeenten om personele capaciteit, overhead en externe inhuur in samenhang te beoordelen. Zo wordt zichtbaar waar de organisatie kwetsbaar is, waar capaciteit relatief ruim is en welke keuzes mogelijk zijn om formatie beter te laten aansluiten op taken en ambities.